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时间:2019-02-11 来源:东星资源网 本文已影响 手机版

  “两会”期间,引导民间借贷阳光化呼声隆隆,全国人大代表齐奇、全国政协委员刘汉元等多位来自不同地区、不同阶层的代表纷纷上书陈词。“吴英案”进入高层视野,温家宝总理特别指出“对于民间借贷的法律关系和处置原则应该做深入的研究,使民间借贷有明确的法律保障”。
  其实早在5年前,央行等相关部门就着手制定民间借贷领域法律《放贷人条例》,这部立法草案几经修改,曾被国务院列入2009年度立法计划,但时至今日,仍“只闻楼梯响,不见人下来”,最终连半条内容都未公之于众。
  难产背后,隐藏着国内金融市场各方错综复杂的利益关系博弈,民间借贷阳光化走“另立大法”这条路难以行得通。
  
  一波三折
  2007年年初,时任央行研究局副局长的焦瑾璞在某次会议上透露:相关部门正加紧制定《放贷人条例》。久盼开闸,民间舆论当即一片沸腾,由此,《放贷人条例》被纳入了公众话题。
  条例在2008年被两度预热:当年8月份,央行在发布《2008年第二季度货币政策执行报告》中提出,适时推出《放贷人条例》;在11月份,时任央行研究局副局长的刘萍表示,由央行起草的《放贷人条例》草案已提交国务院法制办。2009年4月,国务院法制办将条例列入二档立法计划,法制办立法计划分为三档,一档力争年内完成,二档适时提出,三档积极研究论证。
  而进程到此戛然而止,之后连续3年,条例连国家三档立法计划都未排入,今年反倒是已出过两次征求意见稿的《征信管理条例》,被纳入计划,决策层对条例的态度已较为明朗。翘首数载,外界终未得一见,其实条例内容并不复杂,用央行研究局研究员邹平座博士的形容是“通则性的”。
  目前国家在民间借贷方面没有专门立法,仅有《民法通则》、《合同法》、《最高人民法院印发的通知》、《刑法》等若干法律法规和司法解释,涉及面极窄,民间借贷合法和非法的界限模糊。邹平座的同事在6年前就研究起草条例,初衷就是确立放贷合法性,保护投资人,将借款协议法律化,同时,对高利贷、非法集资等也进行了界定。
  据他介绍,“中间被返回修改了四五次”后,目前的条例主要是在《贷款通则》之下,针对单个人与单个人之间的民间借贷活动立法,“主要规范民资,活跃微型金融,支持个人家庭、社区创业”。对比之前被广泛报道的“企业和个人都可能成为‘只贷不存的放贷人’”,借贷主客体口径收紧,这也与民间最大呼声,以条例为突破口,打开个人与个人、个人与公司和公司与公司之间的自由借贷,相去较远。
  除明确基本流程、交易规则、财税、法律责任等,条例特别对每笔借款人数进行了限定,利率依然在银行基准利率4倍以下,监管部门主要为银监会及相关宏观金融监管部门。邹平座表示:“实际上,条例在各方面基本都没有本质性的突破,但有这个规则总比没有强,民间借贷大体上有一个参考的基准。关键是将以前属于《民商法》和《刑法》的案件,也纳入金融监管的范畴。”
  然而,尽管一再修改,条例无“实质突破”,立法亦无实质突破。
  
  监管博弈
  3月以来,草根学者周德文自拟民间借贷法案的报道铺天盖地,据传两部法律草案均已被全国人大立案讨论。而中央财经大学金融法研究所所长黄震并不看好这两部草案的前途。
  目前国内由民间学者发起、最终通过立法的只有曹思源起草的《破产法》,即使是每年“两会”诞生的大批议案,投进去有实响者寥寥无几。黄震曾参与起草的某部法律草案反反复复修改了12稿,历时10多年都未通过国务院法制办的审查。民间借贷法草案即便列入了立法规划,通过国务院法制办审查也还需要走相当长的立法过程,不能解燃眉之急。我国大部分财经法律都是部门立法,由财政部、人民银行等国务院部委办或各直属机构向国务院提交草案,国务院召集相关关联部门审议,经过平衡协调,再决定是否报送全国人大。
  《放贷人条例》的命运取决于国务院内部、甚至金融监管部门的博弈。央行研究局一直拍马向前,两位副局长在不同的场合多次呼吁,曾任人民银行副行长的吴晓灵多年力挺条例,不过条例正式出现在央行公开文件中只有2008年二季度的货币政策执行报告,甚至,在2007年焦瑾璞释放信号两天后,央行办公厅对“央行正在加紧制定条例”的说法,以“媒体报道是不正确的”言辞予以澄清,态度审慎。
  不少业界人士认为,条例最主要的阻力来自金融垄断既得利益者,特别是银行系统。黄震表示:“民间资本入道,将可能对银行赖以生存的储户资源构成威胁,而且国内高利转贷现象屡禁不止,目前几家银行查出有信贷资金进入民间借贷渠道的问题。企业放贷一旦合法化,银行系统面临的风险会更难以控制。国内好几家部委级别的银行,博弈能力很强,他们或许不愿意看到新的竞争者与自己抢饭吃,给自己添麻烦。”
  而邹平座表示,未出台最主要的原因在监管难,“只要想一想民间借贷再红火,资金往来还是要通过银行账户周转,就知道这对银行系统不是大问题,最多是原先闷头睡觉的储户资金可能更加活跃,对银行流动性等有一定影响。主要是民间个体庞杂,难界定‘一对多’问题,难资金流向,针对这种信息不透明带来的问题,目前仍缺乏一个全面的监管手段,容易出现高利贷合法化,所可能面临的系统风险无法测量。”
  换一个角度就是,难在定谁来监管。我国监管框架为“一行三会”,根据相关法律规定分工,央行为宏观调控部门,银监会、保监会、证监会各有自己一摊,大多数金融行业并未纳入4个部门的监管范围,如担保、PE、典当行等,形成的惯例是有利抢着管,没利没人管,民间借贷恰好是个难剃的头。
  中国小额信贷秘书长白澄宇表示,无非有体制和技术两个原因,“行业聪明人很多,技术并不成问题,主要是监管体制,到底由谁来管,这个协调不了,条例很难出台。”
  
  切口改革
  对于民间借贷,所传出来的呼声主要集中在四点:放开借贷人主体、利率市场化、确立民间借贷中介地位、放大民间借贷资金规模。欲通过《放贷人条例》清扫路径,几乎已成泡影。
  一乱必有一治,中国社科院金融研究所副研究员尹振涛推断,近期频发的民间借贷问题必定会推动相关法律进程。根据目前的现状,值得考虑的办法是在现有法律条文的基础上做出调整,并在温州等具备条件的地方推动试点。
  这一思路与黄震不谋而合,“从当前有明确监管法规和监管机构的方位介入,并发挥地方立法的作用,调整相关行业政策门槛,比另立大法更具有操作性,也更能够活跃微金融”。政府部门一直对金融开放和监管比较谨慎,国内非银行金融行业普遍发展或弱或乱。
  如2006年底,银监会开始村镇银行试点,并规划2009年到2011年,3年审批建立1027家,但至今开业的村镇银行只有500多家。小额贷款公司也因受融资比例和融资机构个数、只存不贷等限制,叫苦多年。只要相关政策微微倾斜,民资就可能奔流而来。
  日前,有媒体报道温州金融改革试验区配套方案即将获批。去年底,温州已开始推动“8+1”改革方案,据温州市金融办主任张震宇透露,今年上报的方案为顶层设计,去年实施的则是具体的操作方案,两者相互映衬。在3月份,温州3家民间资本管理公司,1家民间借贷登记服务中心,要挂牌经营。鄂尔多斯市也开始谋划金融试点的动作,地方试点也在打开缺口。
  在实施的方案中,温州以金融办等牵头组建实体监管部门,而其民间资本管理公司运营模式最受关注,尤其是如何借贷资金流向,黄震认为这是其能否持续发展的关键。“如果没有借款人愿意暴露自己的经济状况,也没有出借人愿意将自己放出去多少钱公布于众,民间借贷的运行状况就难以监测和判断,到底如何解决登记问题,国内目前还在探索的起步阶段。我认为最开始应该先将P2P网络借贷平台导入民间借贷登记中心,通过信息技术和法律技术相结合加以规范,如果这一点可以实现,以后就能在此基础上进一步发展。”
  成立金融产品交易所是解决“不透明”的另一种思路。邹平座表示,将企业和个人都放到交易所这种平台上,企业开发金融产品,个人注册会员选择产品,然后就如买债券炒股一样买卖,如此既能够监测到资金大规模流向,控制风险,也能够规避买卖双方顾虑。
  自2010年以来,北京、天津、重庆、河北、四川等地蜂拥冒出7家金融资产交易所,而天津和四川等金融资产交易所允许个人注册会员,参与交易,重庆等金融资产交易所推出小额信贷类业务,方向似乎与邹平座的想法有所呼应。
  
  金融民主化
  时逢当下,《放贷人条例》出或不出,都同样会落入尴尬境地。
  国内金融业态中,银行业素来一家独大。据相关官方数据,去年底银行业总资产规模超过111万亿,占国内金融业总资产规模90%左右,而2011年,保险业刚迈过6万亿关口。在证券市场中,债券市场和衍生品市场发展停滞,有目共睹,即便是创业板也被指名不副实,银行信贷一直是实体经济最主要的融资渠道。
  同时,利率市场化依然在艰难前行。目前,名义上国家只对人民币“存款利率上限”和“贷款利率下限”严格管制,实际上,在银监会等部门监管下,存贷款利率上下限仍然被控制。在另一半市场,经济紧缩,银行惜贷,其他金融服务商成长缓慢,民间借贷旺盛,利率价格扭曲,利率市场化无从谈起。
  在此背景下,《放贷人条例》如何出台?仅以条例利率为例,相对于当下民间借贷的利率,若低了毫无意义,但没有一个市场化利率的基准,多高才算高?高利贷如何界定等等都悬而不定,因此,邹平座有如此观点:“条例只是一个过渡性规定,根本要建设完善金融市场。”
  他认为中国金融市场效率极低,作为下半身的中小企业长期供血不足,已近乎瘫痪状态。“多少老板跳楼跑路,又有多少备着移民,银行贷款大幅度下降就能反映很多问题,实体经济已十分危险。”但金融不平等未有好转,如目前国内不缺全国性银行,而缺服务于地方和社区的银行,由于基本的固定利差存在,原定位服务地方的城商行,疯狂跨区域扩张规模,追求利润最大化。
  中央政府似乎意识到危机,今年以来,相关政策改革风潮频频吹来。3个月内,央行行长周小川两次发声“进一步推进利率市场化的条件基本具备”,同时银行资产证券化也悄然启动,呼吁多年的利率市场化或有实质动作。“两会”期间,证监会主席郭树清表示将在上半年推出又名“中小企业私募债”的高收益债。尘封17年的衍生品―国债期货,在2月份进入重启程序。
  在目前畸形的市场格局下,牵连多方的利率市场化改革并非朝夕之事,实业仍难获取货币血液。邹平座认为,目前最好的突破口在证券市场:美国金融界有句俗语,“公元前4000年上帝创造了世界,但在1901年又被摩根重组了一回”,“兼并重组是产业升级最快捷有效的方式,目前我国中小企业已到集约发展阶段,如果通过证券市场组织大规模的兼并重组,组建大企业,资金、人才等等一切都活泛过来了”。
  他理想中的金融生态,切合美国人罗伯特?希勒所提出的金融民主化。国外不存在民间借贷危机问题,因为他们正式的投资渠道和金融产品多,金融真正为大众所用,让大众受益,将风险分解于大众。

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